中華石化網訊 9月底，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發(fā)〔2013〕93號，以下簡稱《93號文》），給煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用和構建本質安全型煤礦傳遞了振奮的消息。

但在振奮之余，新政帶給煤層氣產業(yè)的影響依然是喜中有憂慮。

新政的“甜頭”

從政策層面來看，煤層氣新政使得上、中、下游均獲鼓勵。

《93號文》將加大財稅支持力度作為重要內容，并針對政策實施中的突出問題，提出了可行的政策框架。

一是隨著物價上漲及生產材料、人工等費用快速增長，現(xiàn)有扶持政策激勵效應日益降低，煤層氣產銷價格倒掛現(xiàn)象突出，即使享受財政補貼，煤層氣企業(yè)仍無法盈利，《93號文》提出根據(jù)開發(fā)利用成本和價格情況，提高煤層氣（煤礦瓦斯）財政補貼標準。

二是加大中央財政建設投資支持力度。除了繼續(xù)支持瓦斯治理外，第一次明確提出輸配管網及利用設施、煤層氣開發(fā)利用示范項目納入煤炭產業(yè)升級改造投資支持范圍，治理利用技術裝備研發(fā)納入能源自主創(chuàng)新和能源裝備投資支持范圍。

三是煤炭生產安全費用年度結余資金可結轉下年度使用。

四是煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用財政補貼符合規(guī)定的作為企業(yè)所得稅不征稅收入處理。現(xiàn)行政策中，煤層氣財政補貼的0.20元/立方米被征了企業(yè)所得稅，導致國家扶持政策直接縮水25%。《93號文》還提出修改完善安全生產專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，這意味著符合條件的煤層氣和煤礦設備企業(yè)有望獲得企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

除了大量財稅政策的扶持外，新政再次要求為民間資本開放門戶，而且開發(fā)渠道更加多元化。

新政提出“鼓勵民間資本參與煤層氣勘探開發(fā)、儲配及輸氣管道建設”，這意味著煤層氣從勘探、到開發(fā)、生產、工程服務、管道輸送、凈化處理、終端利用等全產業(yè)鏈對民間資本開放，成為能源行業(yè)對民營資本開放程度最高的產業(yè)。

從上游，民營企業(yè)可以直接擁有煤層氣探礦權，成為煤層氣勘探開發(fā)的主體，如山東天安集團所屬的山西襄垣煤層氣有限公司擁有襄垣煤層氣區(qū)塊。二是民營企業(yè)可以通過與大型央企合作開發(fā)投資煤層氣。三是獨自建設煤層氣下游項目。四是為煤層氣企業(yè)提供工程服務，如目前提供鉆井、壓裂服務的主要是民營企業(yè)。五是提供法律咨詢服務。

最后，新政推出了獲得煤層氣勘查區(qū)塊的新方式。

2007年以來，煤層氣勘查區(qū)塊登記工作基本上就已經停止，其間只有個別企業(yè)利用不同的機會獲得過個別煤層氣勘查區(qū)塊，加上“退出機制”和處理礦權重疊等因素，全國保有的煤層氣勘查面積不斷減少。如何獲得新的煤層氣勘查區(qū)塊，一直引人關注。2011年第一輪頁巖氣勘查區(qū)塊邀請招標、2012年第二輪頁巖氣勘查區(qū)塊公開招標，為煤層氣勘查區(qū)塊的獲得提供了兩種可借鑒的獲取方式。

《93號文》沒有沿用過去的煤層氣備案制度，提出了全新的煤層氣礦權獲得機制，即“通過招投標等競爭方式，優(yōu)先配置給有開發(fā)實力的煤層氣和煤炭企業(yè)”。

被遺憾的“關鍵”

新政帶來的甜頭不少，但對于煤層氣企業(yè)而言，一些重要環(huán)節(jié)依然被新政所遺漏。

首先，新政未涉及煤層氣所得稅減免。煤層氣所得稅曾實行的“兩免三減半”在所得稅改革后取消了，產業(yè)內外長期以來呼吁減免或部分減免煤層氣產業(yè)所得稅，但《93號文》沒有談到煤層氣企業(yè)所得稅減免問題；對財政補貼部分免稅這個內容，還增加長長的、拗口的前置條件的定語。

這個前置條件和定語，很可能導致這項政策在實施過程中遇阻或干脆落空。我們的鄰國印度在鼓勵煤層氣發(fā)展的所得稅政策上思想要解放得多。印度鼓勵煤層氣開發(fā)利用的政策規(guī)定，從商業(yè)投產之日起，7年內免征所得稅。

其次，還有煤層氣所得稅征管上存在的“雙軌制”，也沒有提出解決方向。

財政補貼標準還處于各種猜測階段。煤層氣財政補貼現(xiàn)行標準是0.20元/立方米，《93號文》之后到底提高到多高水平？目前流傳較多的0.6元/立方米、0.8元/立方米等說法，都屬于議論風聲，只有等到財政部的文件出臺才能最終確定。

此外，還有臨時征地的土地使用稅減免問題。財政部和國家稅務總局文件曾明確“煤層氣是非常規(guī)天然氣，煤層氣是指賦存于煤層及其圍巖中與煤炭資源伴生的非常規(guī)天然氣”（財稅[2007]16號），也就是說煤層氣是天然氣，而且比天然氣開發(fā)利用難度還大一些。

現(xiàn)行政策允許石油天然氣臨時征地減免土地使用稅政策卻不適用于煤層氣。從落實《93號文》精神上看，特別需要進一步解放思想，一并解決這個問題。

最后也是最大的問題，就是煤層氣（煤礦瓦斯）實行市場定價。這是中國構建本質安全煤礦的重要支撐政策。為支持煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用，國家發(fā)展改革委發(fā)文明確煤層氣實行市場定價，由供需雙方協(xié)商確定。該項政策不僅成為煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)展的重要推動力量，也成為中國市場經濟的重要標志。

但在具體實行中，一些地方從局部利益或地方利益出發(fā)，出臺限制煤層氣價格的做法，對煤層氣（煤礦瓦斯）健康發(fā)展造成了不良影響。比如，2011年，山西省晉城市政府印發(fā)了《關于市區(qū)煤層氣供應問題的協(xié)調會議紀要》（〔2011〕26次），不僅要求相關企業(yè)向指定用戶供氣指定數(shù)量，還規(guī)定了到貨價格為1.00元/立方米。

《93號文》提出的“落實煤層氣市場定價機制。各地要嚴格落實放開煤層氣（煤礦瓦斯）出廠價格政策，已納入地方政府管理的要盡快放開價格”。但是，諸如晉城市政府辦公廳這樣的做法，是否能夠順應政策導向，及時進行糾正，這還需要等待、觀察。

上述這些問題沒有被新政所涉及，此外新政已經產生的紅利或許將加劇原有的礦權重疊糾紛。

“老難題”將激化

煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)之間曠日持久的礦權重疊糾紛是一個老生常談的問題。

《93號文》出臺前，煤層氣開發(fā)投資回報和經濟效益不被看好，在地方政府的支持下，山西省的一些煤礦企業(yè)，如山西蘭花集團公司，放著大量的非重疊區(qū)不做工作，非擠著搞侵權、搞違法侵占和盜采，已經帶來嚴重后果。

現(xiàn)在《93號文》出臺了，相繼會出臺一系列鼓勵、扶持政策，這些政策有可能大幅度提高煤層氣勘探開發(fā)的投資收益、投資回報，那些從侵害、侵占煤層氣礦權、探明儲量資產違法違規(guī)違章活動中嘗到甜頭的煤炭企業(yè)，估計會激發(fā)出更大的侵占、侵害沖動。

如果國土資源部、省級國土資源廳、地市級國土資源局在執(zhí)法和協(xié)調過程中，仍采取姑息、縱容的軟弱立場，那么，可以預期煤層氣礦權重疊、礦權糾紛局面可能更為加劇，將上升為制約煤層氣產業(yè)發(fā)展的頭號羈絆。

當然，要求國土資源部解決全部礦權領域的問題也是不現(xiàn)實的，研究總結1998年部分煤炭企業(yè)下放到省級管理以來導致的包括礦權重疊、地方保護在內的各種問題，可能才能找到更好的解決礦權糾紛、避免侵害煤層氣礦權、構造本質安全煤礦的有效辦法。

《93號文》提出了依法采氣的重要思想。李克強總理也曾不斷強調，政府履行職能必須依靠法治，而市場經濟的本質是法治經濟。但是，在政策紅利的驅使下，《93號文》的良好愿景恐怕將會落空。

如果不能很快恢復法律秩序、構建依法采礦、依法采氣的局面，遏制部分煤炭企業(yè)肆無忌憚的侵害、侵占煤層氣礦權人煤層氣資產的現(xiàn)象和趨勢，全國煤層氣開采將逐步陷入無序、混亂局面，不僅加快煤層氣開發(fā)利用目標無法實現(xiàn)，而且最終將增加煤礦安全生產的隱患。

煤層氣的前景

總之，在煤層氣新政所有喜憂背后，《93號文》無疑對煤層氣（煤礦瓦斯）行業(yè)產生了巨大的鼓舞，但它是一個原則性、方向性文件，體現(xiàn)的主要是政策性、框架性、規(guī)劃性，要真正發(fā)揮推動作用，還需要相關部門和地方政府及主管部門創(chuàng)造性地出臺具體的財政、稅收、價格、資源管理、科技等扶持政策。

“十二五”已經過去兩年多的時間了，實現(xiàn)200億立方米煤層氣（煤礦瓦斯）商品量戰(zhàn)略目標只剩下兩年多一點的時間。雖然沒有提出具體的時間節(jié)點要求，但是只有2600字的《93號文》中，像“加快”、“抓緊”、“盡快”等表示迅速開展工作、取得成效的詞語竟高達12次。通過貫徹、學習和落實《93號文》，相信國務院相關部門和相關省市區(qū)政府，會積極行動起來，在較短時間內出臺相應的配套政策。

可以預計，2013年余下的兩個月和2014年初，根據(jù)《93號文》的統(tǒng)一部署將陸續(xù)出臺一系列覆蓋煤層氣（煤礦瓦斯）礦權、勘探、開發(fā)、生產、管輸、利用，投資管理、金融、財政、稅收、價格、體制、機制等方面的具體扶持政策。

如果這個設想能夠如期實現(xiàn)，煤層氣（煤礦瓦斯）政策含金量可望大幅度提高，政策支持力度大幅度增強，對國有企業(yè)、民建資本和國際資本的吸引力將大幅度提升，2015年煤層氣300億立方米目標就會越來越近。

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