◆2002年1月15日，全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上，牟新全署長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對(duì)加工貿(mào)易的單耗管理。”
    ◆目前，海關(guān)總署、國(guó)家經(jīng)貫委和協(xié)會(huì)共制定44個(gè)國(guó)國(guó)家單耗標(biāo)準(zhǔn)，涉及1055個(gè)稅目的商品。今年還將對(duì)2001年送審的80個(gè)單耗標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審定，擬訂100個(gè)單耗標(biāo)準(zhǔn)的制定計(jì)劃。
    ◆海關(guān)總署關(guān)稅征管司和科技發(fā)展司組織開(kāi)發(fā)的《加工貿(mào)易管理系統(tǒng)單耗數(shù)據(jù)庫(kù)》通過(guò)測(cè)試驗(yàn)收，已在七個(gè)關(guān)區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行。2002年下半年進(jìn)一步修改完善功能，隨H2000系統(tǒng)轉(zhuǎn)換運(yùn)行，在全國(guó)海關(guān)推廣使用。
    ◆5月1日，由海關(guān)制定的《中華人民共國(guó)海關(guān)加工貿(mào)易單耗管理辦法》，正式執(zhí)行。



為什么要制定單耗管理辦法                                    焦建群
    

□什么是單耗
    單耗是加工貿(mào)易項(xiàng)下，加工企業(yè)和海關(guān)在申報(bào)和核定進(jìn)口料件和加工成品之間定量關(guān)系時(shí)的一種習(xí)慣稱謂。是指加工貿(mào)易企業(yè)在正常生產(chǎn)條件下加工生產(chǎn)單位出口成品(包括深加工結(jié)轉(zhuǎn)的成品和半成品)所耗用的進(jìn)口保稅料件的數(shù)量。單耗包括凈耗和工藝損耗。
凈耗是指加工生產(chǎn)中物化在單位出口成品(包括深加工結(jié)轉(zhuǎn)的成品和半成品)中的加工貿(mào)易進(jìn)口保稅料件的數(shù)量。
    工藝損耗是指因加工生產(chǎn)工藝要求，在生產(chǎn)過(guò)程中除凈耗外所必需耗用，且不能完全物化在成品(包括探加工結(jié)轉(zhuǎn)的成品和半成品)中的加工貿(mào)易進(jìn)口保稅料件的數(shù)量。
海關(guān)予以保稅核銷的只有單耗。


□海關(guān)以往如何管理單耗
    保稅加工的貿(mào)易萬(wàn)式自改革開(kāi)放以來(lái)，一直是由海關(guān)對(duì)加工企業(yè)進(jìn)口料件進(jìn)行單耗核定。為方便基層海關(guān)備案核銷，總署曾組織編寫(xiě)了《紡織類海關(guān)核銷手冊(cè)》和《機(jī)電類海關(guān)核銷手冊(cè)》;下發(fā)了《加工貿(mào)易部分重點(diǎn)商品單耗定額表》;各地海關(guān)根據(jù)本關(guān)區(qū)加工貿(mào)易單耗管理實(shí)際，在征求有關(guān)行業(yè)研究院所、技術(shù)專家和加工企業(yè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上組織編寫(xiě)了《關(guān)區(qū)加工貿(mào)易常見(jiàn)商品單耗核定手冊(cè)》;向加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)放了《加工貿(mào)易商品單耗核定卡》;針對(duì)各地海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易成品進(jìn)行單耗核定時(shí)，執(zhí)行單耗標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，海關(guān)總署下發(fā)了署監(jiān)[1998]927號(hào)文件，規(guī)范了單耗管理的審批原則和權(quán)限；加工貿(mào)易企業(yè)較多的直屬海關(guān)結(jié)合本關(guān)區(qū)加工貿(mào)易單耗管理特點(diǎn)，組織開(kāi)發(fā)了供本關(guān)區(qū)加工貿(mào)易單耗管理的計(jì)算機(jī)應(yīng)用程序;2001年在關(guān)稅征管司和科技發(fā)展司的組織和技術(shù)支持下，完成了 《海關(guān)加工貿(mào)易管理系統(tǒng)單耗數(shù)據(jù)庫(kù)》業(yè)務(wù)需求方案的審定和技術(shù)方案的設(shè)計(jì)。經(jīng)杭州海關(guān)開(kāi)發(fā)和杭州關(guān)區(qū)業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)試運(yùn)行，己通過(guò)驗(yàn)收，現(xiàn)在福州等七個(gè)海關(guān)試點(diǎn)推廣。
   《核銷手冊(cè)》和《單耗定額表》的編寫(xiě)，單耗管理文件的下發(fā)和單耗數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)發(fā)，為海關(guān)的單耗管理積累了信息和資料，一定程度上規(guī)范了海關(guān)單耗標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一執(zhí)行。為總署單耗工作的集中規(guī)范管理摸索了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)，提供了物質(zhì)和思想的準(zhǔn)備。


□目前海關(guān)單耗管理中存在的問(wèn)題
    《海關(guān)法》、《海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》和《海關(guān)加工貿(mào)易單耗管理辦法》頒布實(shí)施之前，海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易單耗管理缺乏相應(yīng)的立法規(guī)定、處罰依據(jù)和管理制度;現(xiàn)在執(zhí)行的《核銷手冊(cè)》和《單耗定額表》中的單耗標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少且標(biāo)準(zhǔn)滯后于加工生產(chǎn)實(shí)際;其成品規(guī)格品種和數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足海關(guān)核銷的需要;單耗基本概念和單位不統(tǒng)一;商品名稱與商品編碼不對(duì)應(yīng)，致使不同關(guān)區(qū)對(duì)加工同一成品的單耗和工藝損耗理解不一致，造成海關(guān)核銷尺度不統(tǒng)一。備案的商品編碼和單位不統(tǒng)一，給加工貿(mào)易企業(yè)料件核定、成品出口和跨關(guān)區(qū)深加工結(jié)轉(zhuǎn)造成困難。符合加工生產(chǎn)實(shí)際的料件和成品之間的消耗關(guān)系建立不起來(lái)，海關(guān)無(wú)從確定加工企業(yè)真實(shí)的加工單耗，單耗在海關(guān)備案、核查時(shí)的基礎(chǔ)作用無(wú)法發(fā)揮，加強(qiáng)對(duì)加工企業(yè)的下廠核查和合同后期核銷也就不能得到真正的落實(shí)。


□目前海關(guān)單耗管理面臨的任務(wù)
    一是規(guī)范單耗標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。以往海關(guān)總署只對(duì)四十幾種重點(diǎn)敏感商品進(jìn)行了單耗標(biāo)準(zhǔn)的制定。而加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)展至今，加工的成品規(guī)格品種型號(hào)成千上萬(wàn)，以往制定的單耗標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論是其數(shù)量，針對(duì)性和準(zhǔn)確性都急需補(bǔ)充、修改和完善，以適應(yīng)海關(guān)對(duì)迅猛發(fā)展的加工貿(mào)易監(jiān)管的迫切需要。
    根據(jù)35號(hào)文件精神，海關(guān)總署和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，設(shè)立了單耗標(biāo)準(zhǔn)制定工作聯(lián)絡(luò)小組及其單耗標(biāo)準(zhǔn)審定委員會(huì)，建立了聯(lián)絡(luò)機(jī)制，制定了工作程序、審定規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)范。近兩年來(lái)，制定了一批行業(yè)關(guān)注、加工企業(yè)關(guān)心，海關(guān)監(jiān)管急需的重點(diǎn)敏感商品的單耗標(biāo)準(zhǔn)。
    二是規(guī)范加工企業(yè)單耗的申報(bào)行為。由于以往海關(guān)對(duì)不法加工企業(yè)偽報(bào)單耗末有相應(yīng)的處罰規(guī)定，海關(guān)末制定《單耗管埋辦法》和統(tǒng)一規(guī)范的單耗核定程序及更多適用的單耗標(biāo)準(zhǔn)，不僅增加了海關(guān)核定加工企業(yè)成品單耗的難度。也使不法企業(yè)隨意通過(guò)偽報(bào)單耗偷逃稅款的情事屢禁不止。
    隨著海關(guān)緝私體制的建立、通關(guān)制度改革和科技手段的應(yīng)用及監(jiān)管制度的不斷完善，以加工貿(mào)易方式，通過(guò)海上和陸路非設(shè)關(guān)口岸的偷運(yùn)走私;通過(guò)設(shè)關(guān)口岸闖關(guān)，以多報(bào)少逃進(jìn)口稅，出口以少報(bào)多騙核銷走私;通過(guò)貨運(yùn)渠道飛料走私和通過(guò)“三無(wú)”企業(yè)倒賣料件等走私違法活動(dòng)，受到海關(guān)嚴(yán)密封堵和嚴(yán)厲打擊，扼制了保稅料件和結(jié)轉(zhuǎn)的成品半成品進(jìn)入加工企業(yè)之前的走私行為。而不法企業(yè)通過(guò)偽報(bào)單耗騙核銷，擅自逃稅內(nèi)銷保稅料件和成品的走私違法活動(dòng)日漸突顯。加工企業(yè)不如實(shí)申報(bào)加工單耗的現(xiàn)象普遍存在。
    三是規(guī)范海關(guān)單耗的核定行為。單耗的核定工作是由主管地海關(guān)依據(jù)企業(yè)申報(bào)和關(guān)員下廠核查確定。在海關(guān)單耗管理方面，由于沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的管理模式和核銷原則，統(tǒng)一認(rèn)知的單耗基本概念，統(tǒng)一規(guī)范的核銷審定程序和操作規(guī)范，基層海關(guān)和保稅核銷關(guān)員對(duì)單耗核定有較寬松的自行解釋權(quán)和自行裁量權(quán)。尤其對(duì)技術(shù)工藝較復(fù)雜的成品單耗更難以核定，導(dǎo)致不同關(guān)區(qū)對(duì)同類加工企業(yè)加工的相同成品單耗核定差別較大。有時(shí)相同成品的核定單耗在不同關(guān)區(qū)相差少則幾倍，多則十幾倍或幾十倍。執(zhí)法人員在執(zhí)法規(guī)定不明確不規(guī)范的情況下極易造成職能的錯(cuò)位，帶來(lái)執(zhí)法的偏差。產(chǎn)生不廉的執(zhí)法行為。加工企業(yè)和各地海關(guān)反響強(qiáng)烈。影響到海關(guān)自身的依法行政和廉政建設(shè)。偵查、調(diào)查和稽查發(fā)現(xiàn)的多起不法加工企業(yè)通過(guò)高報(bào)單耗逃稅內(nèi)銷保稅料件和制成品的案例表明，海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易單耗管理急需統(tǒng)一規(guī)范單耗核定的執(zhí)法行為。


□規(guī)范加工貿(mào)易單耗管理的困擾和阻力
    一方面來(lái)自企業(yè)。加工貿(mào)易企業(yè)多年末在申報(bào)單耗和核銷單耗時(shí)從末承擔(dān)應(yīng)如實(shí)申報(bào)單耗的法律責(zé)任，企業(yè)也從末直接因偽報(bào)單耗而受到海關(guān)相應(yīng)處罰。對(duì)資信差，管理不規(guī)范，故意逃避海關(guān)管理擅自內(nèi)銷的不法加工貿(mào)易企業(yè)，不希望海關(guān)加強(qiáng)對(duì)單耗的規(guī)范管理。而大多數(shù)加工貿(mào)易企業(yè)則強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品規(guī)格品種多，產(chǎn)品變化快;加工周期短，在海關(guān)現(xiàn)行以合同為單元備案管理的模式下，海關(guān)備案和變更單耗的手續(xù)繁雜，加工企業(yè)擔(dān)心單耗管細(xì)管嚴(yán)，會(huì)導(dǎo)致通關(guān)效率低，報(bào)關(guān)成本提高。希望放松放寬單耗管理，對(duì)單耗申報(bào)不實(shí)不要予以處罰。
    一方面來(lái)自海關(guān)。海關(guān)保稅核銷人員面對(duì)千變?nèi)f化的不同規(guī)格的商品進(jìn)行單耗核定和管理，達(dá)到單單、單貨相符難度很大，即使有單耗標(biāo)準(zhǔn)，在工藝損耗的界定和每個(gè)具體合同加工成品的核定上都有相當(dāng)?shù)碾y度。海關(guān)保稅核銷人員很難憑借自己的商品知識(shí)核定所有成品的單耗。另外，由于《海關(guān)加工貿(mào)易管理系統(tǒng)單耗數(shù)據(jù)庫(kù)》還未得到現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際應(yīng)用，單耗管的越細(xì)，海關(guān)保稅核銷人員的工作量越繁重，而規(guī)范單耗管理本身也使核銷人員的自行裁量權(quán)減少。費(fèi)力不討好。
    為配合加工貿(mào)易單耗管理辦法的頒布執(zhí)行，廣泛聽(tīng)取加工企業(yè)和海關(guān)的對(duì)將實(shí)施的管理辦法的意見(jiàn)和建議，2001年單耗辦到十幾個(gè)關(guān)區(qū)與基層海關(guān)、港臺(tái)外商投資企業(yè)商會(huì)、加工貿(mào)易企業(yè)協(xié)會(huì)、加工企業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)貿(mào)管理和審批部門(mén)座談、調(diào)研和宣講。充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，《單耗管理辦法》就是在吸收了大家有意建議的基礎(chǔ)上經(jīng)多次修改形成的。
    通過(guò)座談和宣講，海關(guān)增強(qiáng)了依法行政、執(zhí)法統(tǒng)一規(guī)范的意識(shí)。加工企業(yè)也意識(shí)到規(guī)范單耗申報(bào)行為，營(yíng)造公平公正竟?fàn)幁h(huán)境的重要性。有了權(quán)威的單耗標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)，有了單耗數(shù)據(jù)庫(kù)作為執(zhí)法手段，有了單耗管理辦法和操作規(guī)范，有了明確的加工企業(yè)申報(bào)單耗的法律責(zé)任和違規(guī)應(yīng)承擔(dān)的處罰條款。海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的管理一定會(huì)提高到一個(gè)新水平。


□制定《單耗管理辦法》的指導(dǎo)思想和目的
    《單耗管埋辦法》制定的指導(dǎo)思想是:單耗標(biāo)準(zhǔn)的制定和管理要堅(jiān)持依法行政，規(guī)范統(tǒng)一。既要規(guī)范加工貿(mào)易企業(yè)如實(shí)申報(bào)單耗的行為，也要規(guī)范海關(guān)核定單耗的執(zhí)法行為和核銷尺度。做到加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)要規(guī)范，海關(guān)執(zhí)法有規(guī)范，核查企業(yè)有標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)海關(guān)有依據(jù)，海關(guān)執(zhí)法評(píng)估系統(tǒng)可監(jiān)控考核。
    制定《海關(guān)加工貿(mào)易單耗管理辦法》目的是:加強(qiáng)海關(guān)單耗管理的制度建設(shè)。從管理機(jī)制、管理手段、管理方法和操作規(guī)范逐一進(jìn)行完善。達(dá)到運(yùn)用 《加工貿(mào)易管理系統(tǒng)單耗數(shù)據(jù)庫(kù)》，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)提示、監(jiān)控、核定單耗的管理要求，總之，加強(qiáng)海關(guān)單耗管理工作使之成為海關(guān)加工貿(mào)易管理的中重要的基礎(chǔ)工作和有效監(jiān)控手段。