黨的十五屆四中全會(huì)提出了國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略調(diào)整和國有企業(yè)體制轉(zhuǎn)換兩大任務(wù)。對國有經(jīng)濟(jì)實(shí)行戰(zhàn)略調(diào)整是要在保證國有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位的情況下，國有資本退出一些行業(yè)和領(lǐng)域。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略調(diào)整的目標(biāo)，對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度將提供組織上的保證。黨的十六大再次強(qiáng)調(diào)要調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，搞好國有資產(chǎn)管理體制的改革。
實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)換是保證
國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在對國民經(jīng)濟(jì)的控制力方面，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域要占支配地位，而不是所有領(lǐng)域。國有經(jīng)濟(jì)所占比例也并非越高越好，要保持必要的數(shù)量，但更重要的是要重視布局的優(yōu)化和質(zhì)的提高，要有進(jìn)有退，有所為有所不為。未來國有經(jīng)濟(jì)的控制力主要體現(xiàn)在涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國有資本要逐漸向這四個(gè)方面轉(zhuǎn)移。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整勢在必行。但是這種有進(jìn)有退的戰(zhàn)略調(diào)整一定要有統(tǒng)籌安排和科學(xué)的國有資產(chǎn)管理體制作組織保證，在嚴(yán)格監(jiān)管的機(jī)制下進(jìn)行，否則將造成經(jīng)濟(jì)秩序混亂和國有資產(chǎn)的大量流失。
在前一階段“抓大放小”的過程中，中小企業(yè)放的速度很快。原來重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)的國有企業(yè)有30多萬家，很快就不到20萬家了，有三分之一的國有企業(yè)民營化了。這里的關(guān)鍵問題是國有資本退出后收回來多少資金？用在什么地方了？地方政府由于未實(shí)行“政資分開”，一方面要做到社會(huì)安定有序，另一方面要使國有資產(chǎn)保值增值，當(dāng)債務(wù)、就業(yè)、工資等問題影響安定局面時(shí)，犧牲國有資產(chǎn)，將國有資產(chǎn)無償量化給職工或由管理層“零”收購，這種現(xiàn)象也是存在的。現(xiàn)在，國有大型企業(yè)開始實(shí)行多元化股份制改造，國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整的速度不斷加快。在新形勢下，有必要加快立法，建立國有資產(chǎn)管理體制，避免用下指標(biāo)的方式來大規(guī)模進(jìn)行國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止出現(xiàn)國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失現(xiàn)象。
建立出資人制度是關(guān)鍵
建立新的國有資產(chǎn)管理體制對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理目標(biāo)，首先就在于使出資人到位，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和資本運(yùn)營確保國有資產(chǎn)的保值增值。這就需要構(gòu)建一個(gè)責(zé)權(quán)利明確的出資人制度。
全國各中心城市已普遍進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制的改革，成立了經(jīng)授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，但這不等于就形成了出資人制度。如果僅僅有公司實(shí)體，而仍然由政府的幾個(gè)部門分別管理，那么控股公司與過去工業(yè)局并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。在政企沒有真正分開的情況下，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在運(yùn)營過程中必然會(huì)存在這樣和那樣的問題。對這些問題要進(jìn)行具體分析：是因?yàn)樾麦w制本身的缺陷，還是由于老體制改革不到位才造成的？實(shí)際上，確定出資人代表是一回事，能否形成出資人制度，真正讓出資人到位則是另一回事。問題的核心仍然是使企業(yè)與政府在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上真正脫鉤，使國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處，以法人財(cái)產(chǎn)制度為主體，規(guī)范國有資產(chǎn)經(jīng)營公司各方面的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使所有國有獨(dú)資、控股、參股的企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系層次化、企業(yè)財(cái)產(chǎn)法人化、出資者權(quán)責(zé)有限化、管理制度科學(xué)化、企業(yè)行為方式市場化。只有這樣，國有資本出資人代表的角色才能落實(shí)到實(shí)處。
做到政資、政企分開是原則
《國有資產(chǎn)法》草案規(guī)定國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)由“國務(wù)院和省、市（地）級政府按政資分開、政企分開、責(zé)權(quán)利相結(jié)合和精簡、效能的原則設(shè)立”，同時(shí)明確了國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)。這些規(guī)定與十六大報(bào)告的精神完全一致。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是專門管理國有資產(chǎn)的政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)該按照“政資分開、政企分開”的原則，對資源性、行政事業(yè)性、經(jīng)營性三類國有資產(chǎn)行使所有者代表的職責(zé)。只有這樣，才能使責(zé)任人到位，把管資產(chǎn)、管人、管事的職責(zé)落到實(shí)處，明確責(zé)、權(quán)、利，并把三者有機(jī)結(jié)合，堵住國有資產(chǎn)流失的源頭，最終確保國有資產(chǎn)的保值增值。
多年來，許多地方對國有資產(chǎn)的改革進(jìn)行了不少探索和嘗試，但都受到了“政企不分”的制約，致使改革無法繼續(xù)深入下去。特別是人事任免、重大經(jīng)營管理決策、向企業(yè)下派財(cái)務(wù)總監(jiān)和監(jiān)事等方面，都無法和“公司法”的有關(guān)規(guī)定相適應(yīng)；另外，一直延續(xù)的獎(jiǎng)懲和業(yè)績評判制度也是“政企不分”制度下的產(chǎn)物。這種制度與員工薪酬嚴(yán)重脫節(jié)，不能在企業(yè)中實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)和約束，也無法對企業(yè)業(yè)績作出科學(xué)的衡量和評判。出資人職責(zé)主要是進(jìn)行資本營運(yùn)和股權(quán)管理，對投資企業(yè)來講主要行使人事權(quán)、收益權(quán)、重大決策權(quán)，實(shí)施三項(xiàng)事權(quán)管理和進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、運(yùn)營監(jiān)控管理及產(chǎn)權(quán)事務(wù)管理的輔助管理。所有這些職能也都需要在“政企分開”的原則下才能保證得到有效的實(shí)施。
對國有資產(chǎn)管理體制改革的設(shè)想
各級國資委承擔(dān)著國有資本管理職能，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，應(yīng)分別由中央與地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，政府各綜合部門的負(fù)責(zé)人也應(yīng)參加。專司機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)委員會(huì)制。因?yàn)閲衅髽I(yè)改革和發(fā)展涉及面廣，許多情況又只有在政府批準(zhǔn)的總體改革方案和基本政策的框架內(nèi)，根據(jù)對具體事項(xiàng)的授權(quán)才能決策，所以成立由有關(guān)方面人員組成的委員會(huì)進(jìn)行集體決策的體制更有利。國有資產(chǎn)管理委員會(huì)行使的是政府國有資產(chǎn)所有者代表的職責(zé)，是權(quán)力機(jī)構(gòu)，可以設(shè)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)日常事務(wù)，重大問題召開全體委員會(huì)進(jìn)行決策，常務(wù)委員會(huì)要向全體委員會(huì)報(bào)告工作。這樣可以避免造成少數(shù)人專權(quán)和操縱，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)。
十六大報(bào)告提出要“繼續(xù)探索國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式”。各地政府根據(jù)十六大報(bào)告的精神進(jìn)行了積極的探索。為了能使“政企分開”的原則在國有資本管理體制中真正得到體現(xiàn)，可以考慮在管理結(jié)構(gòu)上從縱向分開，形成國資管理機(jī)構(gòu)—國資經(jīng)營公司—國有企業(yè)三個(gè)層次。在政府與企業(yè)之間設(shè)一個(gè)中間層次————國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。對政府而言它是資本經(jīng)營者，對企業(yè)而言它是國有股權(quán)代表。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司應(yīng)既無行政權(quán)又無行業(yè)管理權(quán)。按《公司法》規(guī)定它有權(quán)對控股、參股企業(yè)行使出資人三項(xiàng)事權(quán)。國有獨(dú)資控股公司是法律授權(quán)的特殊企業(yè)法人，除遵循《公司法》外，尚需有《國有資產(chǎn)法》予以特殊授權(quán)才能享有法律規(guī)定的下述特殊權(quán)利和義務(wù)：
公司對外投資可以超過凈資產(chǎn)的50％；公司的股權(quán)收益不重復(fù)納稅，出售股權(quán)的收入免繳所得稅；依法取得的收益和出售股權(quán)收入不上繳國庫，由企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)自主使用；可以按規(guī)定程序批準(zhǔn)發(fā)行股票和債券，以凈資產(chǎn)抵押在國內(nèi)外舉債；自主制定本公司的投資、技改計(jì)劃。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》
實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)換是保證
國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在對國民經(jīng)濟(jì)的控制力方面，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域要占支配地位，而不是所有領(lǐng)域。國有經(jīng)濟(jì)所占比例也并非越高越好，要保持必要的數(shù)量，但更重要的是要重視布局的優(yōu)化和質(zhì)的提高，要有進(jìn)有退，有所為有所不為。未來國有經(jīng)濟(jì)的控制力主要體現(xiàn)在涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國有資本要逐漸向這四個(gè)方面轉(zhuǎn)移。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整勢在必行。但是這種有進(jìn)有退的戰(zhàn)略調(diào)整一定要有統(tǒng)籌安排和科學(xué)的國有資產(chǎn)管理體制作組織保證，在嚴(yán)格監(jiān)管的機(jī)制下進(jìn)行，否則將造成經(jīng)濟(jì)秩序混亂和國有資產(chǎn)的大量流失。
在前一階段“抓大放小”的過程中，中小企業(yè)放的速度很快。原來重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)的國有企業(yè)有30多萬家，很快就不到20萬家了，有三分之一的國有企業(yè)民營化了。這里的關(guān)鍵問題是國有資本退出后收回來多少資金？用在什么地方了？地方政府由于未實(shí)行“政資分開”，一方面要做到社會(huì)安定有序，另一方面要使國有資產(chǎn)保值增值，當(dāng)債務(wù)、就業(yè)、工資等問題影響安定局面時(shí)，犧牲國有資產(chǎn)，將國有資產(chǎn)無償量化給職工或由管理層“零”收購，這種現(xiàn)象也是存在的。現(xiàn)在，國有大型企業(yè)開始實(shí)行多元化股份制改造，國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整的速度不斷加快。在新形勢下，有必要加快立法，建立國有資產(chǎn)管理體制，避免用下指標(biāo)的方式來大規(guī)模進(jìn)行國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止出現(xiàn)國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失現(xiàn)象。
建立出資人制度是關(guān)鍵
建立新的國有資產(chǎn)管理體制對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理目標(biāo)，首先就在于使出資人到位，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和資本運(yùn)營確保國有資產(chǎn)的保值增值。這就需要構(gòu)建一個(gè)責(zé)權(quán)利明確的出資人制度。
全國各中心城市已普遍進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制的改革，成立了經(jīng)授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，但這不等于就形成了出資人制度。如果僅僅有公司實(shí)體，而仍然由政府的幾個(gè)部門分別管理，那么控股公司與過去工業(yè)局并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。在政企沒有真正分開的情況下，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在運(yùn)營過程中必然會(huì)存在這樣和那樣的問題。對這些問題要進(jìn)行具體分析：是因?yàn)樾麦w制本身的缺陷，還是由于老體制改革不到位才造成的？實(shí)際上，確定出資人代表是一回事，能否形成出資人制度，真正讓出資人到位則是另一回事。問題的核心仍然是使企業(yè)與政府在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上真正脫鉤，使國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處，以法人財(cái)產(chǎn)制度為主體，規(guī)范國有資產(chǎn)經(jīng)營公司各方面的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使所有國有獨(dú)資、控股、參股的企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系層次化、企業(yè)財(cái)產(chǎn)法人化、出資者權(quán)責(zé)有限化、管理制度科學(xué)化、企業(yè)行為方式市場化。只有這樣，國有資本出資人代表的角色才能落實(shí)到實(shí)處。
做到政資、政企分開是原則
《國有資產(chǎn)法》草案規(guī)定國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)由“國務(wù)院和省、市（地）級政府按政資分開、政企分開、責(zé)權(quán)利相結(jié)合和精簡、效能的原則設(shè)立”，同時(shí)明確了國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)。這些規(guī)定與十六大報(bào)告的精神完全一致。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是專門管理國有資產(chǎn)的政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)該按照“政資分開、政企分開”的原則，對資源性、行政事業(yè)性、經(jīng)營性三類國有資產(chǎn)行使所有者代表的職責(zé)。只有這樣，才能使責(zé)任人到位，把管資產(chǎn)、管人、管事的職責(zé)落到實(shí)處，明確責(zé)、權(quán)、利，并把三者有機(jī)結(jié)合，堵住國有資產(chǎn)流失的源頭，最終確保國有資產(chǎn)的保值增值。
多年來，許多地方對國有資產(chǎn)的改革進(jìn)行了不少探索和嘗試，但都受到了“政企不分”的制約，致使改革無法繼續(xù)深入下去。特別是人事任免、重大經(jīng)營管理決策、向企業(yè)下派財(cái)務(wù)總監(jiān)和監(jiān)事等方面，都無法和“公司法”的有關(guān)規(guī)定相適應(yīng)；另外，一直延續(xù)的獎(jiǎng)懲和業(yè)績評判制度也是“政企不分”制度下的產(chǎn)物。這種制度與員工薪酬嚴(yán)重脫節(jié)，不能在企業(yè)中實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)和約束，也無法對企業(yè)業(yè)績作出科學(xué)的衡量和評判。出資人職責(zé)主要是進(jìn)行資本營運(yùn)和股權(quán)管理，對投資企業(yè)來講主要行使人事權(quán)、收益權(quán)、重大決策權(quán)，實(shí)施三項(xiàng)事權(quán)管理和進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、運(yùn)營監(jiān)控管理及產(chǎn)權(quán)事務(wù)管理的輔助管理。所有這些職能也都需要在“政企分開”的原則下才能保證得到有效的實(shí)施。
對國有資產(chǎn)管理體制改革的設(shè)想
各級國資委承擔(dān)著國有資本管理職能，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，應(yīng)分別由中央與地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，政府各綜合部門的負(fù)責(zé)人也應(yīng)參加。專司機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)委員會(huì)制。因?yàn)閲衅髽I(yè)改革和發(fā)展涉及面廣，許多情況又只有在政府批準(zhǔn)的總體改革方案和基本政策的框架內(nèi)，根據(jù)對具體事項(xiàng)的授權(quán)才能決策，所以成立由有關(guān)方面人員組成的委員會(huì)進(jìn)行集體決策的體制更有利。國有資產(chǎn)管理委員會(huì)行使的是政府國有資產(chǎn)所有者代表的職責(zé)，是權(quán)力機(jī)構(gòu)，可以設(shè)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)日常事務(wù)，重大問題召開全體委員會(huì)進(jìn)行決策，常務(wù)委員會(huì)要向全體委員會(huì)報(bào)告工作。這樣可以避免造成少數(shù)人專權(quán)和操縱，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)。
十六大報(bào)告提出要“繼續(xù)探索國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式”。各地政府根據(jù)十六大報(bào)告的精神進(jìn)行了積極的探索。為了能使“政企分開”的原則在國有資本管理體制中真正得到體現(xiàn)，可以考慮在管理結(jié)構(gòu)上從縱向分開，形成國資管理機(jī)構(gòu)—國資經(jīng)營公司—國有企業(yè)三個(gè)層次。在政府與企業(yè)之間設(shè)一個(gè)中間層次————國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。對政府而言它是資本經(jīng)營者，對企業(yè)而言它是國有股權(quán)代表。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司應(yīng)既無行政權(quán)又無行業(yè)管理權(quán)。按《公司法》規(guī)定它有權(quán)對控股、參股企業(yè)行使出資人三項(xiàng)事權(quán)。國有獨(dú)資控股公司是法律授權(quán)的特殊企業(yè)法人，除遵循《公司法》外，尚需有《國有資產(chǎn)法》予以特殊授權(quán)才能享有法律規(guī)定的下述特殊權(quán)利和義務(wù)：
公司對外投資可以超過凈資產(chǎn)的50％；公司的股權(quán)收益不重復(fù)納稅，出售股權(quán)的收入免繳所得稅；依法取得的收益和出售股權(quán)收入不上繳國庫，由企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)自主使用；可以按規(guī)定程序批準(zhǔn)發(fā)行股票和債券，以凈資產(chǎn)抵押在國內(nèi)外舉債；自主制定本公司的投資、技改計(jì)劃。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》
